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關(guān)注：卜祥瑞：預(yù)售資金監(jiān)管政策調(diào)整保函置換業(yè)務(wù)仍需合規(guī)

2022-11-16 08:04:56 來源：21世紀(jì)經(jīng)濟報道

作者：卜祥瑞，系南方財經(jīng)法律研究院學(xué)術(shù)委員會主任兼首席研究員、中國仲裁法學(xué)研究會金融仲裁專業(yè)委員會主任

一個時期以來，國內(nèi)大型房地產(chǎn)企業(yè)出現(xiàn)了資金鏈緊張、債務(wù)違約事件，引發(fā)市場震動，部分購房人因所購房地產(chǎn)項目出現(xiàn)停工乃至爛尾，在多種因素作用下，出現(xiàn)群體性“斷供”現(xiàn)象，加之疫情等因素作用，影響了房地產(chǎn)信貸穩(wěn)健運行，也深刻影響了房地產(chǎn)企業(yè)展業(yè)。

近日人民銀行和銀保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好當(dāng)前金融支持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展工作的通知》，提出六大項16條措施支持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。明確階段性調(diào)整房地產(chǎn)金融政策，并給予符合條件的房地產(chǎn)企業(yè)必要金融信用支持，及時開展商業(yè)銀行出具保函置換預(yù)售監(jiān)管資金有關(guān)工作，上述要求是金融支持房地產(chǎn)企業(yè)流動性，防范信用風(fēng)險的一項重要舉措。2022年11月14日，中國銀保監(jiān)會辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳、人民銀行辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于商業(yè)銀行出具保函置換預(yù)售監(jiān)管資金有關(guān)工作的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)[2022]104號）（以下簡稱《通知》），引發(fā)業(yè)界廣泛關(guān)注。

【資料圖】

一、保函置換預(yù)售監(jiān)管資金業(yè)務(wù)的本質(zhì)是商業(yè)銀行對房地產(chǎn)企業(yè)提供信用支持

近年來，商品房預(yù)售資金監(jiān)管問題突出，部分購房人因無法實現(xiàn)交易預(yù)期，往往投訴商業(yè)銀行未履行監(jiān)管職責(zé)。2022年1月底住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、人民銀行和銀保監(jiān)會三部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范商品房預(yù)售資金監(jiān)管的意見》（建房〔2022〕16號），就預(yù)售資金如何確定商業(yè)銀行、監(jiān)管賬戶的設(shè)立、如何確定監(jiān)管額度、資金如何使用、企業(yè)違規(guī)挪用責(zé)任、厘清三方監(jiān)管部門各自權(quán)責(zé)等9個方面內(nèi)容予以明確。至此，長期以來形成的商品房預(yù)售資金由商業(yè)銀行與住房建設(shè)部門多頭監(jiān)管的局面得以統(tǒng)一。因商品房預(yù)售資金監(jiān)管問題投訴商業(yè)銀行的現(xiàn)象乃至訴訟亦得以改觀。但是監(jiān)管額度內(nèi)的資金必須專款專用、必須用于有關(guān)的工程建設(shè)（項目建設(shè)必需的建筑材料、設(shè)備和施工進度款等支出）等“兩個必須”以及“集團公司不得抽調(diào)子公司監(jiān)管資金”的要求，也影響了全國性房地產(chǎn)企業(yè)資金的合理調(diào)度和使用，房地產(chǎn)企業(yè)也可能因此產(chǎn)生流動性風(fēng)險。在現(xiàn)階段落實“兩個必須”，并給予優(yōu)質(zhì)房地產(chǎn)企業(yè)信用支持，確保“保交樓”“穩(wěn)民生”的有序?qū)嵤谝欢ㄒ饬x上說是迫在眉睫。在此背景下，以商業(yè)銀行保函置換預(yù)售監(jiān)管資金新舉措則應(yīng)運而生。

所謂保函是指金融機構(gòu)（銀行、保險公司、擔(dān)保公司等）應(yīng)特定客戶的請求，向第三方開立的一種書面信用擔(dān)保憑證。一旦特定客戶未能按約定協(xié)議履行其責(zé)任或義務(wù)時，則金融機構(gòu)代其履行一定金額、一定期限范圍內(nèi)的某種支付或賠償責(zé)任。在特定情形下，保函本質(zhì)和保證金具有相同屬性，保函不僅起到信用擔(dān)保作用，而且能夠有效解決客戶資金占壓的問題。

金融機構(gòu)常常應(yīng)客戶要求出具多種形式的保函，有融資類的保函，也有非融資類的保函，如借款保函、保付保函、投標(biāo)保函、履約保函、預(yù)付款保函、質(zhì)量保函等等。保函置換預(yù)售監(jiān)管資金業(yè)務(wù)本質(zhì)上是商業(yè)銀行為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提供保證金的信用保證的授信行為，以便房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)更加有效運用自有資金，解決其短期流動性不足問題。

二、商業(yè)銀行應(yīng)擇優(yōu)選擇房地產(chǎn)企業(yè)規(guī)范開展保函置換預(yù)售監(jiān)管資金業(yè)務(wù)

保函業(yè)務(wù)是商業(yè)銀行不占用經(jīng)濟資本的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，也是商業(yè)銀行的經(jīng)常性業(yè)務(wù)。商業(yè)銀行開展保函置換預(yù)售監(jiān)管資金業(yè)務(wù)與一般性保函業(yè)務(wù)存在一定不同，《通知》一方面強調(diào)堅持市場化、法治化原則，由商業(yè)銀行自主決策是否開展該項業(yè)務(wù)。另一方面也明確了開展保函置換預(yù)售監(jiān)管資金的基本條件。

第一，并非所有商業(yè)銀行均可開展保函置換預(yù)售監(jiān)管資金業(yè)務(wù)。《通知》要求開展保函置換預(yù)售監(jiān)管資金業(yè)務(wù)需要滿足監(jiān)管評級標(biāo)準(zhǔn)或者資產(chǎn)規(guī)模條件。一是監(jiān)管評級4級以上的商業(yè)銀行方可開展該項業(yè)務(wù)。依據(jù)銀保監(jiān)會《商業(yè)銀行監(jiān)管評級辦法》規(guī)定，監(jiān)管評級要素包括資本充足、資產(chǎn)質(zhì)量、公司治理與管理質(zhì)量、盈利狀況、流動性風(fēng)險、市場風(fēng)險、數(shù)據(jù)治理、信息科技風(fēng)險、機構(gòu)差異化要素等多個方面，監(jiān)管評級結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為衡量商業(yè)銀行經(jīng)營狀況、風(fēng)險管理能力和風(fēng)險程度的主要依據(jù)。商業(yè)銀行監(jiān)管評級結(jié)果分為1-6級和S級（正處于重組、被接管、實施市場退出等情況的商業(yè)銀行），而綜合評級結(jié)果為5級和6級，表明該類商業(yè)銀行是存在非常嚴(yán)重的問題，或者可能發(fā)生嚴(yán)重的信用風(fēng)險的高風(fēng)險機構(gòu)。高風(fēng)險類金融機構(gòu)不能作保函業(yè)務(wù)，實際上，其他業(yè)務(wù)也會有嚴(yán)格的限制。二是資產(chǎn)規(guī)模低于5000億元的商業(yè)銀行不得開展保函置換預(yù)售監(jiān)管資金業(yè)務(wù)。目前政策性銀行、大型國有銀行、12家股份制銀行資產(chǎn)規(guī)模早已超過5000億元，如工商銀行總資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到35萬億元。125家城商行中，資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到1萬億以上城商行有北京銀行、江蘇銀行等10家，資產(chǎn)規(guī)模在5000億以上有20多家。而農(nóng)商行資產(chǎn)規(guī)模超過5000億元以上的有重慶農(nóng)商行、北京農(nóng)商行、上海農(nóng)商行、廣州農(nóng)商行、成都農(nóng)商行、東莞農(nóng)商行等多家。《通知》中對商業(yè)銀行監(jiān)管評級等級或資產(chǎn)規(guī)模設(shè)置的門檻其實并不高，核心在于要求金融機構(gòu)具有與保函置換預(yù)售監(jiān)管資金業(yè)務(wù)相匹配的自身風(fēng)險管理狀況、信用狀況以及償付能力。

第二，在房地產(chǎn)企業(yè)選擇上，必須是優(yōu)質(zhì)房地產(chǎn)企業(yè)。何為優(yōu)質(zhì)房地產(chǎn)企業(yè)？并非所有房地產(chǎn)領(lǐng)域的央企、國企均為優(yōu)質(zhì)企業(yè)。也不能簡單易房地產(chǎn)領(lǐng)域的各種單項排名榜作為評判依據(jù)，只有那些信用風(fēng)險小、財務(wù)狀況良好、無重大聲譽風(fēng)險、綜合實力突出的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)方可列為優(yōu)質(zhì)范疇。

第三，保函置換預(yù)售監(jiān)管資金范圍、額度條件、期限明確限定。在置換范圍上，保函僅可用于置換依法合規(guī)設(shè)立的預(yù)售資金監(jiān)管賬戶的監(jiān)管額度內(nèi)資金，包括購房人繳納的定金和首付款、商業(yè)銀行發(fā)放的按揭貸款以及其他形式的購房款等商品房預(yù)售資金。在置換額度和比例上，一是額度條件：監(jiān)管賬戶內(nèi)資金達(dá)到住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門規(guī)定的監(jiān)管額度后，房地產(chǎn)企業(yè)才可向商業(yè)銀行申請出具保函置換監(jiān)管額度內(nèi)資金。二是比例條件“兩個不得”，即保函置換金額不得超過監(jiān)管賬戶中確保項目竣工交付所需的資金額度的30%，置換后的監(jiān)管資金不得低于監(jiān)管賬戶中確保項目竣工交付所需的資金額度的70%。在期限上，商業(yè)銀行要合理確定保函期限，確保與項目建設(shè)周期相匹配。項目竣工交付或商品房項目完成房屋所有權(quán)首次登記預(yù)售資金協(xié)議解除后，保函相應(yīng)失效。

第四，商業(yè)銀行開展保函置換預(yù)售監(jiān)管資金業(yè)務(wù)應(yīng)統(tǒng)一納入授信管理。一是堅持統(tǒng)一授信。保函額度全額計入對房地產(chǎn)企業(yè)及其所屬集團的統(tǒng)一授信額度。二是嚴(yán)格授信標(biāo)準(zhǔn)。商業(yè)銀行在出具保函置換預(yù)售監(jiān)管資金時，要參照開發(fā)貸款授信標(biāo)準(zhǔn)，充分評估房地產(chǎn)企業(yè)信用風(fēng)險、財務(wù)狀況、聲譽風(fēng)險、項目銷售前景和剩余貨值等，與經(jīng)營穩(wěn)健、財務(wù)狀況良好的優(yōu)質(zhì)房地產(chǎn)企業(yè)開展保函置換預(yù)售監(jiān)管資金業(yè)務(wù)。三是堅持審慎出具。對債權(quán)債務(wù)關(guān)系復(fù)雜、涉案涉訴糾紛較多、對外擔(dān)保額度過大、施工進度明顯低于預(yù)期的項目，應(yīng)審慎出具保函。對于項目主體與總承包方存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的，要充分評估項目風(fēng)險。

第五，明確商業(yè)銀行通知、督促義務(wù)以及墊付風(fēng)險管控。要求在監(jiān)管額度內(nèi)資金撥付使用時，預(yù)售資金監(jiān)管賬戶開立行應(yīng)在3個工作日內(nèi)將相關(guān)信息通知出具保函的銀行，出函銀行要督促房地產(chǎn)企業(yè)向監(jiān)管賬戶內(nèi)補足差額資金（撥付資金×保函置換預(yù)售監(jiān)管資金的比例），避免銀行間涉函業(yè)務(wù)信息不對稱引發(fā)其他風(fēng)險。

《通知》還要求商業(yè)銀行要通過保證金、房地產(chǎn)企業(yè)反擔(dān)保以及其他增信措施，防范保函業(yè)務(wù)風(fēng)險，按要求計提風(fēng)險資本，提取風(fēng)險準(zhǔn)備金。在保函有效期內(nèi)，如監(jiān)管賬戶內(nèi)剩余資金不足以支付項目工程款，出函銀行應(yīng)立即履約墊付，在保函額度內(nèi)支付扣除賬戶內(nèi)剩余資金后的差額部分。一旦出現(xiàn)墊付，出函銀行要及時向房地產(chǎn)企業(yè)采取追索措施，保全債權(quán)安全。墊付資金應(yīng)足額計提撥備、真實分類，不得隱藏風(fēng)險。

三、開展保函置換預(yù)售監(jiān)管資金業(yè)務(wù)仍要堅持依法合規(guī)原則

開展保函置換預(yù)售監(jiān)管資金業(yè)務(wù)還涉及很多具體業(yè)務(wù)問題，如房地產(chǎn)企業(yè)需要按規(guī)定提供申請保函背景資料、財務(wù)報表以及必要擔(dān)保證明文件等，銀行仍然需要按照金融監(jiān)管機構(gòu)要求和內(nèi)部制度等就申請企業(yè)的資信狀況、履約能力、項目可行性、保函條款及擔(dān)保進行必要審核。《通知》并未豁免也不可能豁免商業(yè)銀行合規(guī)義務(wù)，商業(yè)銀行仍然需要堅持依法合規(guī)原則辦理相關(guān)保函業(yè)務(wù)。

一是強調(diào)了相關(guān)部門和商業(yè)銀行的審核與配合義務(wù)。房地產(chǎn)企業(yè)提供商業(yè)銀行出具的保函，向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門請求釋放預(yù)售資金監(jiān)管賬戶相應(yīng)額度資金時，監(jiān)管賬戶行應(yīng)配合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門做好必要的審核工作。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門研究同意后向監(jiān)管賬戶行發(fā)出撥付指令。監(jiān)管賬戶行根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門撥付指令做好資金撥付，并等額減少賬戶管理額度。

二是對商業(yè)銀行出具保函置換預(yù)售監(jiān)管資金提出限制性規(guī)定。符合條件的商業(yè)銀行可以作保函置換，但不得向作為本銀行主要股東、控股股東或關(guān)聯(lián)方的房地產(chǎn)企業(yè)出具保函置換預(yù)售監(jiān)管資金。而企業(yè)集團財務(wù)公司等非銀行金融機構(gòu)不得出具保函置換預(yù)售監(jiān)管資金。

三是對房地產(chǎn)企業(yè)使用保函置換預(yù)售監(jiān)管資金提出了限制性要求。房地產(chǎn)企業(yè)要按規(guī)定使用保函置換的預(yù)售監(jiān)管資金，優(yōu)先用于項目工程建設(shè)、償還項目到期債務(wù)等，不得用于購置土地、新增其他投資、償還股東借款等。房地產(chǎn)企業(yè)要按約定承擔(dān)監(jiān)管賬戶內(nèi)的資金補足義務(wù)，確保項目建設(shè)資金充足。

四是對相關(guān)部門提出了合規(guī)要求。各地不得強制商業(yè)銀行出具保函，不得將出具保函與當(dāng)?shù)仡A(yù)售資金監(jiān)管資格掛鉤。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、金融管理部門應(yīng)為商業(yè)銀行開展保函置換預(yù)售監(jiān)管資金業(yè)務(wù)提供必要支持。要求各地要加強房地產(chǎn)企業(yè)管理，對房地產(chǎn)企業(yè)違規(guī)使用資金的行為進行嚴(yán)肅查處。監(jiān)管賬戶行、出函銀行發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)企業(yè)違規(guī)使用資金，或在預(yù)售資金撥付后未及時補足差額資金，應(yīng)及時報告有關(guān)部門。同時明確了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、金融管理部門對于違反《通知》要求可以采取聯(lián)合約談、行政處罰等措施，督促房地產(chǎn)企業(yè)糾正違規(guī)行為。

四、商業(yè)銀行開展保函置換預(yù)售監(jiān)管資金業(yè)務(wù)應(yīng)關(guān)注的特定風(fēng)險

在《通知》下發(fā)之前，全國部分地方商業(yè)銀行已經(jīng)嘗試開展保函置換預(yù)售監(jiān)管資金業(yè)務(wù)，積累了一定的經(jīng)驗。《通知》下發(fā)后，符合條件的商業(yè)銀行將更多開展該項業(yè)務(wù)。為此，商業(yè)銀行在注意合規(guī)經(jīng)營、防范行政處罰風(fēng)險外，還需要特別關(guān)注以下風(fēng)險：

一是違約劃付監(jiān)管資金的訴訟風(fēng)險。近年來，媒體以及司法裁判文書網(wǎng)均披露多宗商業(yè)銀行未按照《個人購房借款及擔(dān)保合同》約定，將貸款劃付商品房預(yù)售款專用賬戶，而是支付至有關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)公司開立的其他銀行賬戶。有的地方住房和建設(shè)部門還向商業(yè)銀行發(fā)出對預(yù)售房按揭貸款發(fā)放進行整改的函件，要求商業(yè)銀行必須將商品房按揭貸款劃轉(zhuǎn)到貸款商品房對應(yīng)的預(yù)售資金監(jiān)管賬戶，由房管部門監(jiān)管使用，明示違規(guī)可能引發(fā)不良后果。個別商業(yè)銀行分支機構(gòu)雖然承諾將買受人所購商品房的后續(xù)房款（按揭款）全部存入預(yù)收款專用賬戶，但并未履行承諾。在相關(guān)訴訟中，被人民法院認(rèn)定作為專業(yè)金融機構(gòu)在簽訂和履行合同過程中存在過錯，據(jù)此免除相關(guān)當(dāng)事人《個人購房借款及擔(dān)保合同》中約定的部分償還本金及利息的義務(wù)，教訓(xùn)十分深刻。

二是違法協(xié)助凍結(jié)監(jiān)管資金的風(fēng)險。隨著人民法院關(guān)于網(wǎng)絡(luò)查詢、凍結(jié)、扣劃金融機構(gòu)當(dāng)事人存款系統(tǒng)的推廣，金融機構(gòu)及其工作人員妨礙人民法院協(xié)助事件大幅度降低。但因涉及保函置換預(yù)售監(jiān)管資金具體操作問題，商業(yè)銀行在協(xié)助人民法院查詢、凍結(jié)、扣劃特定賬戶資金時，仍然存在合同約定權(quán)益的沖突，應(yīng)當(dāng)引起商業(yè)銀行的高度重視，并充分注意有關(guān)司法政策規(guī)定。2022年1月份，《最高人民法院關(guān)于充分發(fā)揮司法職能作用助力中小微企業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（法發(fā)〔2022〕2號）明確，為了維護購房者合法權(quán)益，防范房地產(chǎn)項目逾期交付風(fēng)險，對商品房預(yù)售資金監(jiān)管賬戶內(nèi)的資金，依法審慎采取保全、執(zhí)行措施。按照該指導(dǎo)意見要求，除當(dāng)事人申請執(zhí)行因建設(shè)該商品房項目而產(chǎn)生的工程建設(shè)進度款、材料款、設(shè)備款等債權(quán)案件外，在商品房項目完成房屋所有權(quán)首次登記前，對于監(jiān)管賬戶中監(jiān)管額度內(nèi)的款項，不得采取扣劃措施，不得影響賬戶內(nèi)資金依法依規(guī)使用。該意見有利于進一步改善房地產(chǎn)市場環(huán)境，有利于減少房地產(chǎn)項目逾期交付的風(fēng)險，也有利于維護購房者的合法權(quán)益。商業(yè)銀行為此必須關(guān)注法律、司法解釋以及司法政策對預(yù)售監(jiān)管賬戶資金的查詢、凍結(jié)、扣劃的或有風(fēng)險，依法履行協(xié)助義務(wù)。

三是違規(guī)出具保函業(yè)務(wù)的刑事風(fēng)險。商業(yè)銀行及其工作人員違規(guī)出具保函，不僅會被金融監(jiān)管機構(gòu)予以行政處罰，還可能引發(fā)民事賠償訴訟，情節(jié)嚴(yán)重的還會被追究違規(guī)出具金融票證罪等刑事犯罪責(zé)任。我國《刑法》第一百八十八條規(guī)定，銀行或者其他金融機構(gòu)的工作人員違反規(guī)定，為他人出具信用證或者其他保函、資信證明，造成直接經(jīng)濟損失10萬元以上損失的，將處五年以下有期徒刑或者拘役。造成重大損失的，處五年以上有期徒刑。值得注意的是，商業(yè)銀行也是違規(guī)出具金融票證罪的單位犯罪主體。依據(jù)《刑法》第一百八十八條第二款規(guī)定，單位犯違規(guī)出具保函等金融票證罪的，造成直接經(jīng)濟損失30萬元以上的，對單位判處罰金，并對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照前款的規(guī)定處罰。需要注意的是，違規(guī)出具金融票證罪客觀表現(xiàn)上是違反規(guī)定，包括國家法律、法規(guī)、監(jiān)管規(guī)制、行業(yè)自律以及內(nèi)部制度的規(guī)定，《通知》顯然屬于上述規(guī)定的范疇。

商業(yè)銀行開展保函業(yè)務(wù)還會涉及其他刑事責(zé)任風(fēng)險問題，同樣需要落實好金融監(jiān)管機構(gòu)要求，采取有效措施予以防范。

需要指出的是，《通知》相關(guān)內(nèi)容有可能對未來一個時期涉及房地產(chǎn)領(lǐng)域預(yù)售資金監(jiān)管責(zé)任司法或仲裁的界定起到特定的作用。

標(biāo)簽：商業(yè)銀行房地產(chǎn)企業(yè)